国有资产法（草案）二审：八大亮点值得关注

记者 王珍

据全国人大常委会法工委消息，《国有资产法（草案）》拟提请十四届全国人大常委会第二十五次会议（11月2日至6日举行）进行二次审议。自2025年12月首次审议并公开征求意见以来，这部国有资产大法一直是舆论关注的焦点。

分析人士指出，国有资产法是统筹各类国有资产的“母法”，其制定既是对国有资产管理体制改革成熟经验的法律固化，亦是对新时代国有资产治理新挑战的制度回应。

国有资产按资产用途和管理需要，可划分为三类：第一类是由国家对企业出资形成的经营性资产；第二类是由国家机关、国有事业单位等组织使用管理的行政事业性资产；第三类是属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资源性资产。

根据国务院2024年度国有资产管理情况的综合报告，截至2024年末，全国国有企业（不含金融企业）资产总额401.7万亿元；国有金融企业资产总额487.9万亿元；行政事业性资产总额68.2万亿元。

资源性资产没有货币总额，只有实物量；截至2024年末，全国国有土地总面积 52413.0万公顷；2024年全国水资源总量 31123.0亿立方米；管辖海域面积约300万平方公里。

我国推动国有资产法立法，最早可以追溯到1993年。该法曾被列入第八、九届全国人大立法规划，起草工作也曾推进。但由于各方意见难以形成统一，2008年出台的是仅覆盖经营性资产的《企业国有资产法》。

2025年12月22日，《国有资产法（草案）》提请十四届全国人大常委会第十九次会议首次审议，标志着“大国资法”重新回到了正式立法轨道。

从全国人大网站公布的信息来看，《国有资产法（草案）》全文共7章62条，涵盖总则、国有资产所有权人职责、国有资产管理、国有资产报告、国有资产监督、法律责任、附则七大核心章节，系统构建了国有资产监管的基础性制度框架。

具体章节要点如下图所示：

据全国人大常委会法工委消息，草案二审稿主要有以下修改：

一是明确国有资产管理和监督工作坚持统筹发展和安全，保障国有经济的巩固和发展。

二是完善境外国有资产管理相关规定。

三是完善中央和地方、政府和授权部门履行国有资产所有者职责相关规定。

四是完善国有自然资源资产有偿使用、合理配置相关规定。

五是完善国有资产基础管理相关规定。

六是进一步充实国有资产收益管理相关规定。

从一审稿到二审稿，界面新闻综合专业人士意见，总结了八大亮点。

亮点一：从分散的“专项规章”到“国有资产顶层法”的统一体系

长期以来，我国国有资产管理面临着立法“碎片化”的情况，各类国有资产的监管规则散见于不同层级的法律法规中，缺乏一部统一的上位法统领。例如，《企业国有资产法》仅覆盖企业类经营性资产，未涉及广大的行政事业性资产和自然资源资产；

《行政事业性国有资产管理条例》虽对行政事业单位资产作了规范，但仅属于行政法规层级；自然资源资产的管理则分散在《土地管理法》、《矿产资源法》等法规中。

中国社会科学院金融研究所副研究员曹婧对界面新闻表示，《国有资产法（草案）》是覆盖企业国有资产、国有自然资源资产、行政事业性国有资产的一部基础性、综合性法律，旨在构建“1+N+X”的国有资产法律制度体系，填补国有资产统一立法的空白。

“1”即这部综合性的《国有资产法》，规定适用于各类国有资产的共同性、基础性规则，扮演的是国资领域“基本法”的角色；“N”是包括《企业国有资产法》在内的专项国有资产法律；“X”是各类国有资产法规规章。

北京市社会科学院副研究员王鹏也对界面新闻表示，此前不同类型国资的管理规则分散在各类行政规章中，多头管理、权责不清问题突出。国有资产法以法律形式统一确立适用于所有国有资产的共同性、基础性规则，构建起系统全面的国有资产法律制度体系。

当前全国国有资产总量已超900万亿元，形态结构高度多元，旧有专项立法的规制范围已难以匹配监管需求。新法以法律形式强化“国家统一所有”原则，重塑“统一所有与分级分类履职”的管理体制，为规模庞大的国资监管提供根本法律遵循。

国务院国资委研究中心研究员胡迟对界面新闻指出，二审稿延续一审框架，作为统摄各类国有资产的基础性法律，规定通用规则，专项法律、法规继续配套，形成“母法+专项法+规章”层级体系。此外，草案对国有资产范围采用开放列举：企业、行政事业、自然资源+“其他国有资产”，为数据、空域、公共知识产权等新型资产预留入口。

其价值在于落实人大国有资产全口径监督、国资“一盘棋”治理，契合新一轮国企改革、国有资本布局优化、统筹安全与发展的顶层要求。

亮点二：总则新增顶层原则，统筹发展和安全

胡迟指出，草案二审稿在管理监督原则中正式写入“统筹发展和安全”“保障国有经济的巩固和发展”，并将其置于总则层面。相比之下，一审稿虽已有安全相关条款，但未提升至总则原则；现行企业国资法则没有这一顶层定位。

胡迟表示，这样做的好处是，将国家安全、产业链供应链安全、关键领域控制力、境外国资安全、数据安全、资源安全嵌入国资监管的底层逻辑，不再单纯追求保值增值单一目标，而是形成“保值增值+战略功能+安全底线”的三元目标。

亮点三：厘清所有者职责权责边界，分级分类法定化

针对国有资产种类属性各异的特点，草案设立“国有资产所有权人职责”专章，确立了“国家统一所有，与国务院及地方政府分级分类履行所有权人职责相结合”的新型管理体制。

王鹏指出，清晰划分中央和地方、政府和授权部门的所有者职责，是从根源上解决所有权虚置、监管责任不清的长期问题的关键。“所有权虚置”的症结在于国有资产名义上归国家所有，但具体由谁主张权利、由谁承担管理责任，在实践中长期模糊。

草案对此作出了具体安排：在中央与地方之间，实行“国家统一所有与分级分类履行所有权人职责相结合”的体制，国务院和地方政府分别对本级国有资产履行所有权人职责；在政府与授权部门之间，明确政府授权本级国资监管机构、财政部门、国有文化资产监督管理机构等分别具体履行不同类型企业国有资产的所有权职责，并可根据需要授权其他部门、机构履行相关职责。

草案二审稿进一步细化：国务院代表国家对关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业、重要基础设施、重要自然资源领域企业履行所有者职责；国务院、地方政府分别对本级行政事业性国资履行所有者职责。

胡迟指出，过去出资人、监管部门、行业主管、财政、国资委之间权责交叉，“谁代表国家所有、谁履行所有者职责”在资源类、行政事业类资产上较为模糊。草案的表述区分了两个层面：一是国家统一所有、分级分类履行所有者职责；

二是划清央地权属边界，防止地方在战略资源、关键基础设施上越权处置。同时，草案区分“所有者职责”与“行业监管、行政监管”，为授权经营和国有资本投资运营公司（两类公司）改革提供法理基础。其深层价值在于支撑国资委、财政、自然资源等部门分工协同，减少监管重叠与监管真空。

亮点四：加强境外国有资产管理

总则提出加强境外国有资产管理，完善风险防范和利益保护机制，维护境外国有资产安全。草案第三十三条确立了境外国有资产管理的基本原则：境外国有资产应当按照信息对称、权责对等、运行规范、控制有力的要求加强管理，强化国有资产跨境流动监管，维护境外国有资产安全，防范风险跨境传导。

胡迟表示，现行《企业国有资产法》几乎没有专门针对境外国资的法定框架，长期依靠部门规范性文件。总则写入加强境外国有资产管理、完善风险防范和利益保护机制，回应了中资海外项目被域外长臂管辖、资产扣押、征收、合规调查等现实风险，从过去“一事一策、企业自担”上升为国家层面制度供给。

预计后续会推动境外国资产权登记、风险评估、应急处置、合规备案、损失追责的统一制度，对央企海外投资、跨境并购、境外平台公司穿透监管提供上位法依据。

二审稿进一步完善了境外国有资产管理相关规定。一位法律界人士对界面新闻指出，一审稿相关规定过于原则性，面对境外国有资产面临的跨境监管困难，以及境外国有资产监督管理存在的双重法律监管、政治风险等特殊问题，缺乏具体可操作的规则体系，境外国有资产监管仍然面临产权归属不清、风险防控薄弱、处置程序不规范等问题。

考虑到境外国有资产管理的困境，对于境外国有资产登记、监管、使用、处置等应统筹考虑，可在《国有资产法（草案）》的基本精神和原则下授权另行制定与其相配套的法规进行监管，进一步将境外国有资产的管理进行规范。

亮点五：构建全生命周期管控闭环

国有资产的全生命周期监管，是防范国有资产流失、提升效益的关键所在。草案立足问题导向，构建了涵盖布局规划、资产配置、使用、收益、处置、基础管理等关键环节的闭环管理体系，将监管重心从事后追责向事前规范、事中监督、事后严惩的全链条管控延伸，实现了国有资产管理的系统性升级。

在事前规范层面，草案将布局规划置于管理体系的首要位置，从源头上确保国有资产配置应与国家战略相契合，从而提升国有资产的综合效益。

在事中监督与事后管控层面，草案对资产使用、收益、处置等环节作出了全流程规范。在使用环节，要求“推进各类国有资产高效利用、使用，促进共享共用”；在收益环节，要求明确国有资产收益的收缴与使用规则，保障所有者权益的实现；

在处置环节，要求规范处置程序，防止闲置浪费及国有资产流失。此外，草案还规定了产权登记、财务会计管理、数字化管理等基础性制度，为全链条监管提供了数据支撑与技术保障。

胡迟还提到，二审稿在第三章中单列一节统一规范收益，覆盖企业国资、行政事业国资、自然资源国资三类收益。相较过去，《企业国有资产法》主要规范国有资本经营预算，行政事业资产处置收益、自然资源出让收益长期分属财政不同口径，缺少统一的上位法约束。

现在将国有资产收益纳入统一制度框架，明确收益上缴、预算和使用方向，推动资源出让、行政事业单位资产出租处置、国企分红统一纳入国资收益闭环，强化“全民所有、收益全民共享”。其现实意义在于提升国有资本经营预算统筹力度，向科技创新、国家安全、公共服务倾斜，契合国资委“十五五”国有资本布局导向。

亮点六：考核评价机制法律化

草案将散见于各类行政法规、部门规章中的考核要求整合、升华，形成了统一的国家法律规范，将考核评价确定为法定义务，确立“科学合理、客观公正、公开透明、注重实效”的基本原则，确保考核能够反映管理绩效、推动工作改进。

此外，草案还强调科学设置评价指标和加强考核评价结果运用，根据企业国有资产、金融资产、文化资产、行政事业性资产以及自然资源资产的不同功能定位、价值目标设计差异化的指标体系。

亮点七：数据资产纳入监管范围

草案紧扣时代脉搏，积极回应了数字经济与国家安全的需求，在基础管理及附则中多次提及“数据资产”，并专门规定了“数字化管理”要求。这是首次在法律层面明确将数据资产纳入国有资产监管范畴，具有鲜明的时代性和前瞻性。

胡迟指出，从制度定位看，草案承接“数据二十条”，把政策试点上升到国资母法层级。“数据二十条”提出数据要素基础制度、公共数据授权运营、数据资产化；财政部近年推进行政事业单位、国企数据资产管理试点、数据入表。

此前全部是规范性文件，法律层级低，遇到产权、评估、转让、损失认定、追责时依据不足。写入国有资产法后，标志着国有主体持有的、具备资产属性的数据，正式进入国有资产治理的法治框架，数据资产从财务会计、要素市场试点，上升为国资监管事项。

另外，胡迟表示，把数据纳入国资监管，意味着对符合条件的国有数据资产，原则上在产权登记、清查、统计、入账与评估等方面适用一套标准流程。监管目标是在安全前提下，防止国有数据权益被无偿侵占、低价出让、私下流转，同时规范授权运营、要素流通、价值释放，而非禁止流通。

亮点八：创设人大监督制度

草案系统性地创设并强化了各级人民代表大会及其常务委员会对国有资产管理的监督制度，明确监督的对象是本级人民政府履行国有资产所有权人职责情况，列举听取审议报告、执法检查、专题询问、质询、特定问题调查等多种法定监督方式。

同时，草案还创设了政府向本级人大常委会报告制度，国务院和县级以上地方人民政府按照综合报告和专项报告相结合的方式，每年向本级人民代表大会常务委员会报告国有资产管理情况，且应当在报告后六个月内向本级人民代表大会常务委员会报告国有资产管理情况审议意见的研究处理情况和整改问责情况，形成了报告、审议、整改、反馈的完整监督闭环，使监督成果落到实处。

作为国家最高层次的法律效力监督，人大监督的创设打破了以往国资监管中行政主导的单一格局，既保障了人大代表人民对国有资产的知情权、监督权，又能通过专业化审议为国资管理纠偏定向，为实现国有资产保值增值、服务国家战略筑牢法治根基。