化债之外，更要管住预算外融资

地方债务治理，既关系财政可持续，也关系金融稳定和宏观调控全局，是统筹发展和安全必须答好的重要命题。党的二十届四中全会强调，“提高防范化解重点领域风险能力，统筹推进房地产、地方政府债务、中小金融机构等风险有序化解，严防系统性风险”。

近年来，我国部署实施了一系列有力举措，扎实推进一揽子化债方案，持续完善地方债务治理制度安排。经过多年治理，地方债务风险总体可控，违法违规无序举债的扩张势头得到遏制，不发生系统性风险的底线得到守住。

当前，预算内地方债务问题已得到较好治理，整体上已进入制度化、透明化的管理轨道。根据财政部公布的2025年中央和地方预算执行情况，2025年末全国地方政府债务余额为54.82万亿元，控制在全国人大批准的地方政府债务限额57.99万亿元以内。

相比之下，更值得关注的是预算外融资问题。 为什么必须重视预算外融资问题理解这一问题，需要回到2014年以来的地方债务治理改革。2014年，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确提出开好规范举债“前门”、堵住违法违规举债“后门”。

在这一制度框架下，我国启动大规模地方债务置换，允许地方政府发行债券，置换此前积累的高成本、透明度低的存量债务。2015年至2018年间，全国累计发行地方政府置换债券12.2万亿元。

这项改革的积极作用毋庸置疑。债务置换有效降低了融资成本，拉长了债务期限，提高了债务透明度，缓解了地方政府短期偿债压力。从风险化解角度看，它是一项必要且成功的制度安排。但债务置换解决的主要是再融资问题，而不是发展激励问题。

它改变的是债务的偿还方式，却没有改变地方政府的发展任务和融资需求。一个值得关注的问题是：当偿债压力缓解后，释放出来的财力空间和融资空间会流向哪里？在一项最新研究中（Yu, J., Zhang, C., & Zhang, Z. (2026). The Paradox of Recentralization: Implicit Fiscal Decentralization and Local Government Debt in China. Journal of Asian Public Policy），我们考察了债务置换之后地方政府行为的变化，发现了几个值得关注的现象。

首先，地方基础设施扩张并未减弱。置换前债务负担越重的地区，在置换之后供应的基建类土地反而越多。与此同时，土地价格变化并不明显。这意味着供地增加更多来自地方政府主动扩张，而非市场需求驱动。

其次，融资平台公司的融资约束有所放松。随着高成本债务被置换、偿债压力下降，融资平台信用状况改善，城投债发行利率明显下降，再融资能力得到增强。再次，融资平台公司的债务规模继续扩大。尤其值得关注的是，新增债务中相当部分属于短期债务。

这意味着债务置换原本带来的期限结构优化，在一定程度上又被新增融资所抵消。最后，从结果看，预算外融资扩张并未明显转化为财政效率提升和经济增长改善。无论是财政收入、财政支出效率还是经济增长表现，都没有出现与融资扩张相匹配的显著改善。

把这些现象联系起来，一个清晰的逻辑链条逐渐浮现：债务置换缓解了偿债压力，降低了融资成本；融资约束放松后，融资平台公司重新获得融资空间；融资空间又进一步转化为新增债务和基建扩张；而这种扩张并未带来相应的增长回报。

这意味着，债务置换虽然有效缓释了风险，却并不会自动终结债务扩张。 管住预算外融资才是下一步重点出现这一现象的根源在于，债务置换主要解决的是存量债务规范化问题，而没有完全消除预算外融资机制。

过去隐藏在融资平台中的债务被转换为规范的政府债券，债务更加透明，也更容易监管。但与此同时，融资平台、土地出让以及各种预算外融资渠道仍然存在。只要地方政府仍能够通过这些渠道获得额外融资，偿债压力缓解后释放出来的空间就有可能重新转化为新的债务扩张。

从这个意义上说，债务置换管住了存量债务风险，却尚未完全管住新增预算外融资。因此，新一轮化债工作的重点，应着眼于建立约束新增预算外融资的长效机制。其中的关键环节，是加快融资平台公司改革转型，切断地方政府与融资平台公司之间不规范的融资联系。

对于具备经营能力的融资平台公司，应推动其逐步转型为独立经营、自负盈亏的市场主体；对于缺乏持续经营能力的平台，则应依法依规压减和退出，避免继续承担地方政府融资职能。同时，要建立覆盖融资平台、土地出让等预算外融资渠道的全口径债务监测体系，将各类潜在债务风险纳入统一监管框架，让地方政府新增支出始终受到真实而有效的预算约束。

当然，管住预算外融资，并不意味着简单收紧地方发展空间。融资平台之所以长期成为地方政府的重要融资载体，根本上在于地方发展过程中仍然存在较强的投资扩张动力。在区域竞争和发展考核压力下，各地普遍希望通过基础设施建设和项目投资增强发展优势，由此形成持续的融资需求，而预算外融资则为这种扩张提供了便利渠道。

换言之，如果只堵融资渠道而不调整发展激励，债务扩张的冲动仍有可能以其他形式重新出现。因此，在强化预算约束和融资监管的同时，还需要进一步完善相关制度安排，引导地方更加注重投资效率和财政可持续性，推动发展方式从规模扩张向质量提升转变。

只有让地方财力保障、发展责任与债务约束更加匹配，才能从根本上削弱过度举债的内在动力。化解地方政府债务，从来不只是清理旧债的财务问题，更是硬化预算约束、规范融资行为、优化发展激励的制度问题。

守住不发生系统性风险底线之后，地方债务治理的重心应逐步从存量化债转向新增融资治理。只有把新增预算外融资的口子管住，把融资平台与地方政府之间不规范的融资纽带切断，把预算约束真正硬化，化债成果才能沉淀为长期财政纪律，为高质量发展提供更加稳健的制度支撑。

（作者余家林为中国社会科学院农村发展研究所助理研究员，中国人民大学经济学博士，兼任中国国外农业经济研究会理事会理事、监事会监事，主要从事发展经济学、公共经济学研究，研究关注土地制度变迁、新型农村集体经济、地方政府债务等，参与撰写《农村绿皮书》《中国农村发展报告》《中国乡村振兴综合调查研究报告》等6部著作）