《市场监督管理行政处罚裁量规定》如何解决过罚不当等问题？官方回应

近日，市场监管总局出台《市场监督管理行政处罚裁量规定》（以下简称《规定》），以部门规章形式对规范市场监管行政处罚裁量权作出系统性规定。市场监管总局法规司负责人就涉及《规定》的相关问题回答记者提问。

问：请简要介绍一下《规定》的出台背景？答：党的二十届四中全会强调，要“统一市场监管执法”“完善行政裁量权基准制度”。总局党组高度重视规范行政处罚裁量工作，2019年出台了《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》（以下简称《指导意见》），2022年根据新修订的行政处罚法又作出修改完善，对统一市场监管裁量标准、建立和完善裁量基准制度发挥了积极作用。

但《指导意见》作为规范性文件，效力层级偏低，且规定较为原则，难以满足统一市场监管执法的要求和市场监管执法实际需要，有必要在《指导意见》基础上制定部门规章，对裁量基准的制定和管理、裁量阶次和适用情形、裁量因素及认定标准等作出细化规定，指导市场监管部门规范行使行政处罚裁量权，确保行政处罚裁量适当，实现政治效果、法律效果、社会效果的统一。

问：与《指导意见》相比，《规定》在规范行政处罚裁量权行使方面有哪些亮点？答：总局出台《规定》，核心目的是让裁量权行使有章可循，让行政处罚过罚相当。与原有制度相比主要有以下特点：一是效力升格。

《规定》将裁量规则由规范性文件上升为部门规章，制度刚性更强、约束力更大，为全国执法立起统一标尺。二是阶次细分。把裁量划分为不予处罚、减轻、从轻、一般、从重五个阶次，逐档明确适用情形，特别将实践中容易混同的减轻、从轻情形区分设定，解决执法人员“不敢用、不会用”的问题。

三是标准统一。在全国统一“初次违法”“违法行为轻微”“危害后果轻微”等常见裁量因素的认定标准，让基层执法有章可循、让经营主体心中有数。问：《规定》如何解决裁量随意、过罚不当等问题？

答：解决裁量随意、过罚不当等问题是出台《规定》的重点，主要靠三招：一是标准上“一把尺子”。构建国家、省、市三级上下贯通的裁量基准体系，在兼顾地方执法实际的基础上，最大限度统一裁量尺度，确保案件处理公平公正。

二是方法上“综合考量”。细化了行政处罚裁量中应当考虑的各类因素，为执法人员实施综合裁量提供清晰指引，防止仅依据单一情形作出处罚。当事人同时具有多项从轻、减轻或从重情形的，要求执法人员评估各项情形影响程度后综合裁量，防止机械执法、选择性执法。

三是程序上“严把关口”。适用明显不当、需要调整的，设置严格程序。比如从轻调整为减轻处罚，须经本部门负责人集体讨论决定，防止裁量权滥用。通过上述制度设计，实现精准施策、过罚相当，对“违法行为轻微”“危害后果轻微”等轻微违法行为依法从轻、减轻、免除行政处罚；

对严重危害国家安全、社会公共利益，违法情节恶劣等重大违法行为依法从严惩处，实现政治效果、法律效果、社会效果有机统一。问：《规定》对行政处罚裁量基准制定和管理工作作了哪些规定？答：行政处罚裁量基准是行政机关实施行政处罚的具体尺度和标准。

《规定》聚焦当前市场监管领域行政处罚裁量基准制定和管理工作中存在的实际问题，提出以下具体要求：一是规定了制定主体及其职责。市场监管总局指导各省级市场监管部门建立和完善行政处罚裁量基准，负责对反垄断等属于总局执法事权的事项制定行政处罚裁量基准。

省级市场监管部门是制定行政处罚裁量基准的主责机关，负责结合本地区实际制定行政处罚裁量基准，在本省行政区域内统一实施。省级药品监督管理部门结合行业监管特点和本地区实际，制定药品、医疗器械、化妆品行政处罚裁量基准。

设区的市级市场监管部门负责对本地区地方性法规和地方政府规章设定的市场监管行政处罚事项制定行政处罚裁量基准；可以依照法律、法规、规章和上级市场监督管理部门制定的行政处罚裁量基准，制定本行政区域内的行政处罚裁量基准。

此外，《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）规定县级人民政府及其部门可以在法定范围内，对上级行政机关制定的行政裁量权基准适用的标准、条件、种类、幅度、方式、时限予以合理细化量化。

县级市场监管部门可以依照规范性文件管理的相关规定，对上级市场监管部门制定的行政处罚裁量基准进行细化量化。二是明确了行政处罚裁量基准的内容要素和应当重点细化、量化的五类情形。特别是考虑到部分法律、法规、规章区分违法行为情节的轻重程度分别规定了相应的罚则，但情节轻微、情节较轻、情节较重、情节严重等缺乏认定标准，《规定》明确行政处罚裁量基准可以对各类情节的具体适用条件予以细化，提高处罚裁量精准度。

三是强化日常监督管理。规定制定行政处罚裁量基准应当遵循法定程序，同时要建立行政处罚裁量基准动态调整机制，根据法律、法规、规章的修改以及客观情况的变化，及时进行调整。《规定》还明确，有行政处罚裁量基准的，行政处罚决定书应载明裁量基准的适用情况，增强处罚的说理性与透明度。

此外，适用行政处罚裁量基准可能出现明显不当、显失公平，或者行政处罚裁量基准适用的客观情况发生变化的，经本部门负责人集体讨论决定，行政处罚裁量基准可以按规定调整适用。通过上述规定，进一步提升行政处罚裁量基准的统一性、科学性和精准性。

问：《规定》对从轻、减轻行政处罚作了哪些规定？答：行政处罚法和《指导意见》中对于从轻和减轻处罚均在同一条款中合并表述、未作区分。实践中，基层执法人员存在不敢、不愿适用减轻处罚，或者乱用、滥用减轻处罚的问题。

《规定》根据各类情形的轻重程度，对法定从轻或者减轻处罚情形作了区分：对符合相应情形的，原则上应当在该阶次内作出处罚；特殊情况下可以予以调整，着力破解从轻、减轻处罚选择适用的困惑，消除执法人员适用顾虑，引导其准确适用。

同时，系统总结执法经验，在《指导意见》的基础上增加了“违法行为轻微”“危害后果轻微”等酌定从轻减轻行政处罚情形，更好实现过罚相当。此外，《指导意见》将“积极配合市场监管部门调查并主动提供证据材料的”作为减轻处罚情形，在实践中存在被滥用的情况，故《规定》对此予以限制，明确当事人仅具有该情形的不得减轻处罚。

问：《规定》对初次违法是如何界定的？答：“首违不罚” 制度是行政处罚法确立的重要制度，旨在落实处罚与教育相结合原则，以劝诫教育引导当事人改正轻微违法行为，从源头预防违法行为发生。前期，各地市场监管部门开展先行先试，对初次违法作了界定，但认定标准不统一。

《规定》在整合地方试点经验的基础上，形成了全国统一的适用规则：一是明确初次违法的定义。初次违法，是指当事人在两年内第一次实施该性质违法行为；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限为五年。

二是明确期限的计算方式。上述期限，是指当事人上一次违法行为处理决定作出之日与本次违法行为发生之日之间的时间间隔。经询问当事人，并查询国家企业信用信息公示系统以及执法办案系统，未发现当事人在上述期限内有同一性质违法行为的，视为初次违法。

三是明确同一性质违法行为的认定标准。同一性质违法行为，是指市场监管部门适用同一法律条款作出处理的违法行为。两次违法行为适用的法律依据不同，但违法行为侵害的客体以及行为模式基本相同，适用的法律依据存在上位法与下位法、一般法与特别法、行政违法与刑事犯罪关系的，可以认定为同一性质违法行为。

需要说明的是，行政处罚法规定的 “首违不罚”须同时满足“初次违法”“危害后果轻微”“及时改正”三项法定要件，三个要件缺一不可。“初次违法”不能单独作为不予处罚的依据。问：在推进《规定》的贯彻落实方面，下一步总局还将做哪些工作？

答：为确保《规定》贯彻实施，法规司将会同各相关司局重点开展以下工作：一是加强宣传解读。开展多种形式的宣传、解读、培训工作，推动全系统执法人员准确掌握《规定》的核心内容，规范裁量权行使，提升裁量精度，切实保护行政相对人的合法权益。

二是以《规定》出台为契机，督促指导各地修改完善行政处罚裁量基准，搭建行政处罚裁量基准库，探索运用人工智能、大数据技术赋能行政处罚裁量，将裁量基准嵌入执法办案系统，实现智能辅助裁量，推动统一执法尺度。

三是定期组织行政处罚案卷评查，强化裁量基准制定和实施情况的监督检查，对随意裁量、裁量明显不当等问题及时督促整改，持续汇编发布指导性案例和典型案例，总结推广优秀执法经验，及时研究解决执法实践中的共性难点问题。